Изменения в правовом статусе общеобразовательной организации в условиях вступления в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»

С 1 сентября 2013 года вступает в силу Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ), который вносит существенные изменения в организацию системы образования, а также затрагивает систему общего образования.

Начнем с того, что изменяется само понятие общего образования. Ранее в данную систему входило только «школьное» образование трех ступеней, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 19 Закона РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» (далее – Закон РФ «Об образовании») общее образование включает в себя три ступени, соответствующие уровням образовательных программ: начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование. Теперь же в эту систему включено и дошкольное образование. Согласно п. 11 ст. 2 Федерального закона № 273-ФЗ общее образование – вид образования, который направлен на развитие личности и приобретение в процессе освоения основных общеобразовательных программ знаний, умений, навыков и формирование компетенции, необходимых для жизни человека в обществе, осознанного выбора профессии и получения профессионального образования. В продолжение этого глава 7 Федерального закона № 273-ФЗ включает в себя как статьи, посвященные дошкольному образованию, так и статьи о «школьном» образовании.

Также существенно упорядочится типология образовательных организаций. Применительно к сфере общего образования п. 4 ч. 2 ст. 23 Федерального закона № 273-ФЗ предусматривает только два типа:

• дошкольная образовательная организация – образовательная   организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми;

• общеобразовательная организация – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования.

Старый Закон РФ «Об образовании» предусматривал существование еще двух типов образовательных организаций: специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, и учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей). По поводу первой группы образовательных организаций Федеральный закон № 273-ФЗ в п. 1 ч. 5 ст. 108 содержит однозначное указание специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья должны переименоваться в общеобразовательные организации.

Несколько сложнее дело обстоит с организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей). Ранее Закон РФ «Об образовании» относил их к образовательным учреждениям.  Федеральный закон № 273-ФЗ в ч. 1 ст. 31 организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, относит к организациям, осуществляющим обучение. Иными словами образовательными организациями данные организации не являются.

Организация, осуществляющая обучение, - юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью (для организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - это содержание и социальное обслуживание детей) образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности (п. 19 ст. 2 Федерального закона № 273-ФЗ), в отличие от образовательной организации, для которой образовательная деятельность является основным видом деятельности.

Согласно ч. 3 ст. 31 Федерального закона № 273-ФЗ организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, вправе осуществлять образовательную деятельность по основным и дополнительным общеобразовательным программам, основным программам профессионального обучения.

Если образовательная организация для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, занимается образовательной деятельностью, то такая деятельность подлежит лицензированию (ч. 1 и 2 ст. 91 Федерального закона № 273-ФЗ). Если данная организация реализует основные общеобразовательные программы, то также необходимо также пройти процедуру государственной аккредитации (ч. 1 ст. 92 Федерального закона № 273-ФЗ).

Несмотря на то, что рассматриваемые организации не являются образовательными, согласно ч. 2 ст. 21 Федерального закона № 273-ФЗ на них, на их обучающихся, на педагогических работников, занятых в организациях, осуществляющих обучение, распространяются права, социальные гарантии, обязанности и ответственность образовательных организаций, обучающихся и педагогических работников таких образовательных организаций.

Ч. 5 ст. 23 Федерального закона № 273-ФЗ устанавливает требование о том, что наименование образовательной организации должно содержать указание на ее организационно-правовую форму и тип образовательной организации. Поскольку по сравнению с ранее действовавшими нормами название типа с учетом организационно-правовой формы учреждения не изменилось, то вносить соответствующие изменения в названия всех общеобразовательных учреждений не нужно. Вместе с тем, если в названии указание на вид образовательной организации находится «за кавычками», то это указание необходимо либо убрать, либо поместить «в кавычки». Например, если образовательная организация называется: Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение г. Н-ска лицей «Школа знаний», то после вступления в силу Федерального закона № 273-ФЗ данная образовательная организация должна называться либо: Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение г. Н-ска «Школа знаний», либо: Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение г. Н-ска «Лицей «Школа знаний».

Ч. 5 ст. 108 Федерального закона № 273-ФЗ предусматривает, что наименования и уставы образовательных учреждений подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом не позднее 1 января 2016 года.

Следует отметить, что требования выше касаются всех образовательных организаций сферы общего образования независимо от типа собственности: государственных, муниципальных и частных. Таким образом, название с указанием организационно-правовой формы может выглядеть, например, так: Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение г. Н-ска «Лицей «Школа знаний», где «муниципальное г. Н-ска» - указание на учредителя (собственника имущества) учреждения; «учреждение» - указание на организационно-правовую форму; «бюджетное» - указание на тип государственного (муниципального) учреждения; «общеобразовательное» - указание на тип образовательной организации; «Лицей «Школа знаний» - наименование, указывающее на особенности осуществляемой образовательной деятельности.

Каких-либо ограничений по видам организационно-правовых форм для общеобразовательных организаций Федеральным законом № 273-ФЗ не установлено, единственным требованием является то, что согласно ч. 1 ст. 22 данного Федерального закона образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций.

Однако, следует отметить, что ряд ограничений по выбору организационно-правовых форм предусмотрен иными законодательными актами. Так, ч. 4. ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает за муниципальными образованиями право создавать из возможного перечня некоммерческих организаций лишь муниципальные учреждения.

Кроме этого, значительно изменились цели государственной аккредитации образовательных организаций. Если ранее целями государственной аккредитации являлись подтверждение соответствия качества образования по образовательным программам, реализуемым образовательным учреждением, федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям и, как правило, установление его государственного статуса, то теперь в рамках государственной аккредитации образовательных организаций установление государственного статуса, то есть отнесения к соответствующему типу и виду, проводиться не будет.

Теперь любая образовательная организация может, по сути, за исключением указанных выше ограничений, связанных с обязательным указанием в названии типа и организационно-правовой формы, именоваться так, как сочтет нужным ее учредитель: школа с углубленным изучением отдельных предметов, гимназия и лицей или выбрать более экзотическое наименование.

Также теперь на все образовательные организации общего образования распространяется общий порядок реорганизации и ликвидации, установленный для всех образовательных организаций. Согласно ч. 10 ст. 22 Федерального закона № 273-ФЗ образовательная организация реорганизуется или ликвидируется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом особенностей, предусмотренных законодательством об образовании. Общие правила установлены ст. 57 - 60 Гражданского кодекса РФ для реорганизации и ст. 61– 65 Гражданского  кодекса РФ  - для ликвидации.

Существенно изменился также порядок реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении. Согласно ч. 12 ст. 22 Федерального закона № 273-ФЗ принятие решения об этом не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения. Закона РФ «Об образовании» в ч. 5 ст. 34 говорит о том, что ликвидация сельского дошкольного образовательного или общеобразовательного учреждения допускается только с согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением. При этом в данном Законе РФ «Об образовании» ничего не говорится о необходимости получать согласие или учитывать мнение схода для реорганизации.

Существенной особенностью, установленной законодательством об образовании, является то, что принятие федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации государственной и (или) муниципальной образовательной организации допускается на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения.

Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации, находящейся в ведении субъекта РФ, или муниципальной образовательной организации, включая критерии этой оценки (по типам федеральных государственных образовательных организаций), порядок создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений устанавливаются уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ.

По сравнению с Законом РФ «Об образовании» в Федеральном законе № 273-ФЗ требования к обязательной информации, подлежащей отражении в уставе образовательной организации, существенно изменились в меньшую сторону. Ч. 2 ст. 25 содержит следующие требования: в уставе образовательной организации должна содержаться наряду с информацией, предусмотренной законодательством РФ, следующая информация:

1. тип образовательной организации;

2. учредитель или учредители образовательной организации;

3. виды реализуемых образовательных программ с указанием уровня образования и (или) направленности;

4. структура и компетенция органов управления образовательной организацией, порядок их формирования и сроки полномочий.

В дополнение к данному перечню п. 3 ст. 14  Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусматривает, что в учредительных документах некоммерческой организации должны определяться:

• наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму,

• место нахождения некоммерческой организации, порядок управления деятельностью,

• предмет и цели деятельности,

• сведения о филиалах и представительствах,

• права и обязанности членов (в рассматриваемом случае – учредителя или учредителей),

• источники формирования имущества некоммерческой организации,

• порядок внесения изменений в учредительные документы некоммерческой организации,

• порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации.

Устав бюджетного или казенного учреждения также должен содержать:

• наименование учреждения,

• указание на тип учреждения,

• сведения о собственнике его имущества,

• исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетное или казенное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано,

• указания о структуре, компетенции органов управления учреждения, порядке их формирования, сроках полномочий и порядке деятельности таких органов.

Существуют и иные требования к содержанию устава образовательной организации в зависимости от ее организационно-правовой формы или типа учреждения. Так, например, в уставе бюджетного учреждения должен быть зафиксирован размер сделки, которая относится к крупным, или порядок его определения и другие сведения.

Ранее ст. 13 Закона РФ «Об образовании» были установлены достаточно широкие требования к уставам образовательных организаций. В результате их соблюдения уставы образовательных организации приобретали поистине колоссальные размеры. Кроме этого, согласно п. 3 данной статьи при необходимости регламентации данных сторон деятельности образовательного учреждения иными локальными актами последние подлежали регистрации в качестве дополнений к уставу образовательного учреждения.

Вместе с тем, сокращение требований к содержанию устава не означает, что заинтересованные лица не смогут получить необходимую им информацию, поскольку устав не является единственным источником информации об образовательной организации.

Значительная часть информации, которая ранее должна была содержаться в уставах образовательных организаций, может переместиться в иные локальные нормативные акты. Так, согласно, ч. 2 ст. 30 Федерального закона № 273-ФЗ образовательная организация принимает локальные нормативные акты по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности, в том числе регламентирующие правила приема обучающихся, режим занятий обучающихся, формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся, порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися.

Однако сокращение обязательной информации, включаемой в устав, не влечет за собой обязательное сокращение текстов уставов образовательных организаций и непременное исключение из них имеющихся частей, посвященных регламентации образовательного процесса. Все эти нормы могут сохраниться в уставе, законодательством не устанавливается какие-либо ограничения на включение в устав тех или иных норм, регламентирующих деятельность юридического лица. При этом, конечно, содержание устава в этой части должно соответствовать изменившемуся законодательству об образовании. На практике все-таки рекомендуется урегулировать вопросы регламентации образовательного процесса, как достаточно часто изменяющейся части устава, на уровне локальных нормативных актов, чтобы избежать необходимости регулярного внесения изменений в устав.

Существенно изменились требования и к принятию устава образовательной организации. Ранее в соответствии с п. 2 ст. 13 Закона РФ «Об образовании» устав гражданского образовательного учреждения в части, не урегулированной законодательством РФ, разрабатывался и принимается образовательным учреждением и утверждался его учредителем, то есть требовалось предварительное принятие устава высшим коллегиальным органом образовательной организации. На практике в ряде случаев это приводило к значительному затягиванию принятий изменений в устав, поскольку не редки были случаи, когда учредитель не соглашался с принятыми изменениями, а высший коллегиальный орган не соглашался с предлагаемыми учредителем редакциями. Кроме этого, на законодательном уровне неурегулированной оставалась ситуация с созданием новой образовательной организации, когда органы управления еще не сформированы, а организация может начать свое существование как юридическое лицо только после регистрации устава в уполномоченных органах.

Новый Федеральный закон № 273-ФЗ (ч. 1 ст. 25) говорит, что образовательная организация действует на основании устава, утвержденного в порядке, установленном законодательством РФ.

Общие правила по утверждению устава юридического лица содержатся в п. 1 ст. 52 Гражданского кодекса РФ, согласно которому устав утверждается его учредителями (участниками). Термин «участник» характерен для коммерческих организаций: хозяйственных товариществ и обществ. Поскольку согласно ч. 1 ст. 22 Федерального закона № 273-ФЗ образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций, то единственным субъектом, который может утверждать устав общеобразовательной организации является учредитель для государственных и муниципальных организаций и учредитель или учредители для частных образовательных организаций общего образования. Так как Федеральный закон № 273-ФЗ не предусматривает иного, то никакого предварительного принятия устава или изменений в него со стороны каких бы то ни было органов образовательной организации теперь не требуется.

Не содержится каких-либо исключений и для автономных учреждений. Согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» учредительным документом автономного учреждения является устав, утверждаемый его учредителем.

Однако ч. 1.1 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях» установлены некоторые особенности утверждения устава бюджетных и казенных учреждений. Данная норма предусматривает, что утверждение устава бюджетного или казенного учреждения осуществляется в порядке, установленном:

1) Правительством РФ  - в отношении федеральных бюджетных или казенных учреждений;

2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ - в отношении бюджетных или казенных учреждений субъекта РФ;

3) местной администрацией муниципального образования - в отношении муниципальных бюджетных или казенных учреждений.

Таким образом, указанными актами могут быть установлены некоторые особенности утверждения устава учреждений данных типов.

Например, согласно п. 4 Порядка утверждения уставов государственных образовательных учреждений Республики Бурятия, утвержденному постановлением Правительства Республики Бурятия от 15 июня 2005 г. № 201 предусматривается, что «Проект Устава, а также вносимые изменения в Устав представляются в орган по управлению государственным имуществом. Орган по управлению государственным имуществом согласовывает проект Устава, а также вносимые изменения в Устав в срок не более 10 дней со дня представления проекта Устава, а также вносимых изменений в Устав. На титульном листе Устава или вносимых изменений в Устав указываются реквизиты правового акта органа по управлению государственным имуществом, заверенные гербовой печатью органа по управлению государственным имуществом».